Albanien, Bosnien und Herzegowina, Montenegro, Nordmazedonien, Kosovo, Albanien und Serbien sind seit vielen Jahren EU-Beitrittskandidaten. Um von Kandidaten zu Mitgliedern zu werden, müssen sie aber noch einiges tun: die Demokratie stärken, die Rechtsstaatlichkeit verbessern, die Korruption bekämpfen oder auch die Medienfreiheit gewährleisten. Doch Fortschritte im Beitrittsprozess verlaufen seit zwei Jahrzehnten schleppend. In einigen dieser Länder hätten die Anforderungen der EU sogar zu einer Erosion demokratischer Standards geführt, sagt Natasha Wunsch, Professorin für Europastudien an der Unifr.

«Money, Power, Glory»

In einer Studie haben Natasha Wunsch und Ko-Autorin Solveig Richter drei Mechanismen identifiziert, die hinter den negativen Entwicklungen stehen und diese am serbischen Fall illustriert: Money, Power, Glory. Unter dem Stichwort «Money» fassen die Wissenschaftlerinnen die Folgen der Marktliberalisierung zusammen, ebenfalls ein zentrales Element des Beitrittsprozesses. Auf Drängen der EU wurden Staatsbetriebe privatisiert, und zwar bevor die rechtlichen Spielregeln und institutionellen Rahmenbedingungen dafür ausreichend gesichert worden waren. Es kam zu Korruption im grossen Stil. Regierungsnahe Magnaten bereicherten sich. Über klientelistische Netzwerke und die Finanzierung politischer Parteien gewannen sie Einfluss.

Unter «Power» verstehen Wunsch und Richter die Stärkung der Exekutive gegenüber anderen politischen Akteuren. Regierungen nutzen die Auflagen der EU, um Debatten im Parlament abzuwürgen. «Brüssel verlangt das, es gibt nichts zu diskutieren», wird behauptet, selbst wenn das gar nicht zutrifft. So wurden in der serbischen Nationalversammlung Gesetze immer wieder mit Dringlichkeitsverfahren durchgepeitscht. Kritische Nichtregierungsorganisationen wurden als Landesverräter hingestellt, weil sie das Ansehen des Landes besudelten und so die Beitrittsverhandlungen verzögerten. Politische Diskussionen wurden auf diese Weise so stark eingeschränkt, dass das Belgrader Zentrum für Menschenrechte Serbien als eine «Demokratie ohne Dialog» bezeichnete.

Was mit «Glory» gemeint ist, lässt sich an einem Beispiel aus dem Jahr 2018 veranschaulichen. In einer gemeinsamen Pressekonferenz mit Ministerpräsident Aleksandar Vučić lobte Bundeskanzlerin Angela Merkel die gute Reformbilanz Serbiens. Die Regierung nutzte diese Aussage, um innenpolitische Kritik an ihrem Handeln zurückzuweisen. Der Besuch Merkels war kein Einzelfall. Der Glanz hochrangiger europäischen Verhandlungspartner wurde immer wieder zur Legitimation der eigenen Politik genutzt. Übrigens: Dass nur wenige Tage nach Merkels Besuch ein kritischer Bericht der EU über die Reformbilanz Serbiens publiziert wurde, änderte nichts. Er wurde von der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen.

Fassadendemokratie

Die drei Mechanismen führen zu dem, was Wunsch als «state capture» bezeichnet: die systematische Vereinnahmung des Staates durch informelle Netzwerke aus Politik und Wirtschaft. Staatliche Institutionen dienen nicht dem öffentlichen Interesse, sondern werden von Eliten zum eigenen Nutzen instrumentalisiert. Die Reformen, die auf diese Weise umgesetzt werden, entsprechen zwar teilweise formal den Vorgaben der EU, haben aber nicht den gewünschten Effekt. Ein Beispiel: Wenn die EU verlangt, dass etwas gegen Korruption getan wird, wird eine Antikorruptionsbehörde geschaffen. Das wird von der EU als Erfolg verbucht, auch wenn die Regierung die Behörde mit willfährigen Leuten besetzt. Wunsch und Richter sprechen von einer Entkopplung zwischen formaler Annäherung und tatsächlichen Fortschritten. «Die Bedingungen und der Prozess für den EU-Beitritt haben diese Entwicklung zwar nicht verursacht, aber sie haben sie ungewollt verstärkt», sagt Wunsch.

Immerhin: Dass sich die politische Situation im Westbalkan ungünstig entwickelt, ist der EU nicht entgangen. Schon 2018 hat sie «state capture» als Hindernis für tiefgreifende Reformen benannt. Seither wird versucht, zu messen, welche Anzeichen für «state capture» es in einem Land gibt und welches Ausmass das Problem hat. Wunsch weist in diesem Zusammenhang auf ein Detail hin: Bis 2018 wurden über alle Kandidatenländer regelmässig sogenannte «Fortschrittsberichte» geschrieben. Seither heissen diese Dokumente «Länderberichte». «Das klingt nach einer kleinen Änderung, ist aber symbolisch wichtig», sagt Wunsch. «Die Regierung kann nicht mehr bloss mit Verweis auf den Titel behaupten, Fortschritte gemacht zu haben.»

Positiv überrascht hat die Wissenschaftlerin auch die Resonanz auf ihren Artikel. Er wurde in der EU-Generaldirektion für Erweiterung und östliche Nachbarschaft der EU wahrgenommen und Wunsch als Expertin nach Brüssel eingeladen. «Dass sich EU-Bürokraten so etwas zu Gemüte führen und versuchen etwas zu ändern, ist alles andere als selbstverständlich.» Gefreut hat sich die Politikwissenschafterin auch über das, was EU-Erweiterungskommissarin Marta Kos Ende April dieses Jahres am 50. Europatag an der Universität Freiburg gesagt hat. «Sie hat sich dafür ausgesprochen, dass Gelder, die für NGOs und die Zivilgesellschaft bestimmt sind, verdoppelt werden und direkt an die Organisationen verteilt werden.» Würde diese Idee umgesetzt, wäre das ganz im Sinn von Wunsch und Richter, die in ihrem Artikel die Stärkung der Parlamente und zivilgesellschaftlicher Organisationen vorschlagen.

Trotzdem geht Natasha Wunsch nicht davon aus, dass es mit der Demokratisierung im Westbalkan demnächst vorwärts gehen wird. «Die EU hat in der Region widersprüchliche Ziele», sagt sie. «Sie will zwar, dass sich die Länder demokratisieren, aber fast noch wichtiger ist ihr, dass sie stabil bleiben.» Das sei etwa während der Flüchtlingskrise offenbar geworden. «Damals war man darauf angewiesen, vor Ort Ansprechpartner zu haben, die die Wünsche der EU umsetzen können.» Das ging am besten mit den Kräften, die schon an der Macht waren, auch wenn diesen nicht viel an einer Demokratisierung gelegen war. Denn: «Demokratisiert sich ein Land, bringt das erst mal eine gewisse Destabilisierung mit sich: Menschen müssen von der Macht, andere an die Macht, es müssen neue Institutionen geschaffen werden, usw.»

Die starke Gewichtung der Stabilität sei nicht neutral, sagt Wunsch. «Sie läuft der Stärkung der Demokratisierung oft entgegen.» Das zeige sich heute gerade in Serbien deutlich. «Die Regierung ist schon so lange an der Macht, dass es keine glaubwürdige Opposition gibt.» Ein Szenario wie etwa in Ungarn, wo es einer alternativen Kraft jüngst gelungen ist, einen langjährigen Machthaber zu verdrängen, sei höchst unwahrscheinlich.

Desillusionierte Bevölkerung

Dass die EU mit ihrer Erweiterungspolitik nicht nur Demokratie und Menschenrechte stärken will, zeigte sich auch in jüngerer Zeit, als der Ukraine, Georgien und Moldawien der Kandidatenstatus verliehen wurde. Die EU möchte diese Länder in ihrem Einflussbereich haben und sie nicht an Russland verlieren. «Auch sie müssen gewisse Anforderungen erfüllen, aber man ist bereit, auch mal ein Auge zuzudrücken», sagt Wunsch. «Das wurde im Westbalkan registriert und als sehr ungerecht empfunden.» Die Länder haben den Kandidatenstatus in den frühen 2000er Jahren erhalten und ihre Beitrittsaussichten sind schlechter denn je. «2030 wird bestenfalls Montenegro beigetreten sein und selbst da bin ich recht skeptisch.» Sie habe schon zynische Aussagen gehört in der Region, wie etwa: «Müssen wir uns auch von Russland angreifen lassen, damit wir wieder Aufmerksamkeit bekommen?»

Dass der Beitritt für die Länder der Westbalkans in immer weitere Ferne gerückt sei, habe Folgen: Für die Regierungen werde der Anreiz schwächer, die EU-Bedingungen zu erfüllen und in der Bevölkerung nehme der Eindruck zu, die EU habe sich abgewandt. «Ich stelle eine grosse Desillusionierung fest.» Sie habe selbst Freunde in Serbien, die sich stark für das Land engagiert hätten, nun aber genug hätten und emigrierten. «Es sind exakt diese gebildeten Menschen, die es braucht, um eine Demokratie aufzubauen.» Wenn sie gingen, sei das für die Zukunft dieser Länder fatal.