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Le fédéralisme ... vaudou ! Le Nigéria à l'heure de la démocratisation

Au "Ju-Ju" du Jankara Market de Lagos, on trouve tous les ingrédients nécessaires au culte vaudou: les crânes de rats y côtoient les pattes de singes séchées au milieu d'herbes et de racines aux pouvoirs mystérieux... C'est un peu ainsi que les Nigérians considèrent le fédéralisme: il s'agit pour eux d'un gri-gri qui doit protéger le pays des influences néfastes de la diversité ethnique.

C'est pourquoi il est ambigu de définir le Nigéria comme "le seul État fédéral d'Afrique". En réalité, si le fédéralisme a survécu à tous les coups d'état militaires, c'est parce qu'il y a dans cette région de l'Afrique une très ancienne tradition de diversité dans les modes de gouvernement local, qui conduit à une sorte de "non-centralisation conventionnelle" (Elazar). De là à croire que les généraux au pouvoir à Lagos ont appliqué au Nigéria un fédéralisme tel qu'il se pratique en Suisse, il y a un pas qu'il est dangereux de franchir. Le Nigéria et les minorités En fait, la seule véritable analogie entre la Suisse et le Nigéria, c'est la diversité. Il y a trois ethnies principales (Haoussas du Nord, Yorubas du Centre et Ibos de l'Est) divisées en 250 à 500 groupes minoritaires entre lesquels les tensions sont constantes. La guerre civile due à la sécession de la tristement éphémère République du Biafra, conduite par le colonel Ojukwu, est encore dans toutes les mémoires. Il est cependant instructif de savoir que c'était justement dans cette région que l'on venait de découvrir de riches gisements de pétrole off-shore... Chacune de ces ethnies a également sa langue, mais la question linguistique n'est pas conflictuelle; preuve en est la récente décision de reconnaître 27 langues indigènes pour l'éducation de base. En matière de religion, on distingue des musulmans, des chrétiens et des animistes, mais la traditionnelle tolérance religieuse a été mise à mal par la volonté affichée par le Nigéria d'adhérer à l'Organisation de la Conférence Islamique en 1986, ce qui a depuis lors jeté la religion dans l'arène des troubles politiques. Les tensions nées de la diversité s'ajoutent ainsi aux problèmes accumulés par la colonisation et la mauvaise gestion depuis l'indépendance. Par ailleurs, le renouveau du fondamentalisme religieux, l'affaiblissement des régimes "forts" en Afrique et l'effondrement du communisme pourraient enflammer d'autres brandons de séparatisme. D'où l'importance toute particulière accordée au fédéralisme comme moyen de lutter contre les forces centrifuges tout en assurant l'unité d'une hypothétique "Nation nigériane". Enracinement historique Le Nigéria n'est pas né de la réunion d'États précédemment indépendants (comme les États-Unis ou la Suisse). En fait, c'est l'absence de coordination dans la gestion du dominion par les Britanniques qui est à l'origine d'entités administratives séparées. Lorsque les colonisateurs ont décidé (en 1906 et en 1914) d'amalgamer les régions disparates qui se trouvaient sur le territoire de l'actuel Nigéria, ils l'ont fait par simple convenance administrative, et non par volonté d'unir dans le respect de la diversité. Et par la suite, l'administration coloniale a continué d'être marquée par les traditionnelles rivalités entre le nord et le sud et l'animosité de leurs chefs respectifs. C'est seulement à partir de 1946 que cette dispersion du pouvoir a été considérée comme un reflet de la diversité, ce qui a conduit les colonisateurs à doter le Nigéria d'une structure qualifiée de "fédérale": de la sorte, le 1er octobre 1960, à l'heure de l'indépendance, le pays était une fédération composée de trois États. L'augmentation constante du nombre des États-membres Le Nigéria a passé presque toute son existence d'État indépendant sous la botte des militaires. Mais comment concilier le fédéralisme, qui signifie par essence diversité, avec l'esprit militaire, qui signifie par essence uniformité ? La réponse donnée à cette question est l'une des clés du fédéralisme nigérian: en augmentant continuellement le nombre des États-membres, on donne l'impression de renforcer le fédéralisme alors qu'en réalité c'est le pouvoir militaire central qui est renforcé 1. Une quatrième région fut créée en 1964 déjà, mais la prépondérance de la région Nord (55% du pays) entraîna, en janvier 1966, un premier coup d'État militaire qui porta au pouvoir Aguiyi Ironsi; celui-ci, partisan d'un régime farouchement unitaire, fut renversé par le général Gowon, qui fit du pays en 1967 une fédération de 12 États. En juillet 1976, le général Obasanjo, successeur du général Murtala Mohammed (assassiné quelque temps auparavant) ajouta sept nouveaux États à la Fédération. Mais la palme revient au Président actuel, Ibrahim Badamasi Babangida, qui a créé 2 régions nouvelles en 1989, 9 encore le 27 août 1991, et de nombreux gouvernements locaux supplémentaires: sous sa présidence, les États-membres sont passés de 19 à 30 et les gouvernements locaux de 304 à 589. Le principe du "Federal Character" Le Nigéria considère donc le fédéralisme comme une sorte d'incantation destinée à conjurer les menaces qui pèsent sur un État pluri-ethnique. Ce faisant, les dirigeants focalisent leur attention sur ses aspects les plus anecdotiques, comme le respect du Federal Character Principle, selon lequel toute une série d'attributions (qui vont des charges publiques aux commandements militaires en passant par les implantations industrielles) doivent respecter une stricte répartition géographique (le mot ethnique étant sous-entendu...) selon des quotas aussi précis que contraignants. De ce fait, beaucoup de fonctionnaires et de militaires sont engagés en fonction des quotas et non de leurs capacités, ce qui multiplie les dirigeants incapables et les erreurs de gestion (dont les fameux éléphants blancs 2 dont le pays souffre chroniquement. Ainsi, lorsque Peugeot a voulu implanter une usine au Nigéria, le Federal Character a obligé la société à s'installer à Kaduna, à 600 km au nord de Lagos. Pour l'y "inciter", le gouvernement subventionne chacune des automobiles qui sort des chaînes de montage. Et en compensation, lorsque Volkswagen s'est aussi installé au Nigéria, le géant allemand a dû s'installer au sud, à Lagos même, mais il a exigé - et obtenu - un subventionnement identique. Idem pour les véhicules commerciaux: deux usines au Sud (Ibadan et Enugu) et deux au Nord (Kano et Bauchi). Economiquement parlant, ce n'est guère rationnel! En fait, ce principe a conduit beaucoup de Nigérians à ne pas considérer le fédéralisme comme un principe démocratique de gouvernement décentralisé, mais simplement comme la garantie d'une représentation ethnique et religieuse équitable au sein de tous les organes du gouvernement, autrement dit comme une attribution de véritables rentes de situation. La minceur des compétences régionales Au plan de leur structure interne, les Régions qui forment le Nigéria doivent s'organiser en suivant les dispositions impératives de la Constitution fédérale. Au plan économique, elles dépendent presque exclusivement de la distribution par l'État central des revenus du pétrole, ressources qui diminuent à mesure qu'augmente le nombre des régions bénéficiaires. Pour qui connaît le peu d'enthousiasme des Nigérians pour l'esprit d'entreprise, une telle conception contribue à développer une "mentalité d'assisté". Une discussion avec des politiciens locaux est révélatrice: la grande question qui se pose est toujours comment partager le gâteau, et jamais comment augmenter sa taille. C'est oublier l'importance de l'économie en matière de fédéralisme: par exemple, tandis que la puissance économique de la RFA entraînait dans son élan les Länder de l'ex-RDA, la faillite économique de l'Union soviétique précipitait sa décomposition et les inégalités entre républiques celle de la Yougoslavie. La démocratisation en cours En janvier 1986, le Président Babangida a annoncé un processus de transfert du pouvoir aux civils, qui doit s'achever avec l'entrée en vigueur d'une nouvelle Constitution le 1er octobre 1992. Mais cette dernière reprend pour l'essentiel les caractéristiques de l'ancienne constitution de 1979 (régime présidentiel, fédéralisme, séparation des pouvoirs, sécularisation de l'État) et ne propose que peu de nouveautés. La plus surprenante est l'instauration obligatoire et exclusive de deux partis politiques dont les structures, les programmes et le financement sont entièrement déterminés par le gouvernement central: la "National Republican Convention" (NRC) un soupçon à droite et le "Social Democratic Party" (SDP) un soupçon à gauche. L'actuelle transition du pouvoir insiste plus sur son aspect démocratique que sur son aspect fédéral. Or le défi n'est pas l'installation d'un gouvernement civil élu, mais d'un gouvernement civil élu qui soit véritablement démocratique, qui protège les droits et libertés fondamentales, qui soit compétent, efficace etc... ce qu'un fédéralisme bien compris pourrait l'aider à réaliser. Mais si le régime civil de 1992 (celui de 1979 fut une catastrophe) continue de concentrer tous les pouvoirs entre ses mains, il sera aussi peu efficace que son prédécesseur militaire, d'autant plus que le régime des deux partis uniques semble plutôt irréaliste en l'absence de véritable contrepoids de type fédéral. Pour créer un Nigéria stable et prospère, il faudrait transférer dans la pratique démocratique un fédéralisme qui n'existe actuellement que sous la forme d'une amulette suspendue au dessus de la diversité ethnique. Les précédentes expériences de démocratisation, l'omniprésence des militaires et les erreurs d'ores et déjà accumulées rendent la mission presque impossible... si ce n'est pour un grand sorcier ! Nicolas Schmitt, Institut du Fédéralisme de l'Université de Fribourg   1 Si la Suisse n'a gagné qu'un seul canton nouveau (le Jura) en bientôt 150 ans d'existence, le Nigéria est passé de trois à trente en 32 ans ! 2 Autrement dit des projets gigantesques et ruineux, qui ne rapporteront jamais qu'une fraction de ce qu'ils ont coûté...